Peter Burg Werke

Ein Auszug aus einem Symposiumsband anlässlich des 250. Geburtstags des Freiherrn vom Stein:

Reichsfreiherr vom und zum Stein zum 250. Geburtstag. 10. Symposium zur Vermessungsgeschichte in Dortmund am 18.02.2008 im Museum für Kunst und Kulturgeschichte, herausgegeben von Kurt Kröger. Veranstalter: Förderkreis Vermessungstechnisches Museum e.V. (Band 37 der Schriftenreihe des Förderkreises Vermessungstechnisches Museum, Jahresgabe 2008, S. 59-70.

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Eine „Regierungsverfassung nach richtigen Grundsätzen“.*

Freiherr vom Stein als preußischer Verwaltungsreformer

Von Prof. Dr. Peter Burg

Ende April 1806, knapp ein halbes Jahr vor der katastrophalen Niederlage von Jena und Auerstedt am 14. Oktober 1806, konstatierte Stein, dass Preußen „keine Staatsverfassung“ habe, solange die „oberste Gewalt“ nicht „zwischen dem Oberhaupt und den Stellvertretern der Nation geteilt“ sei. Preußen sei ein Aggregat von Provinzen und Korporationen. Der Schluss, den er aus diesem Befund zog, war der, dass es, wenn Preußen schon keine Staatsverfassung habe, „um so wichtiger (sei), dass seine Regierungsverfassung nach richtigen Grundsätzen gebildet“ werde.[1] Damit stellte er die Verwaltungsreform auf die Tagesordnung. Bei ihr handelt es sich um ein kurzfristiges, bei der Einrichtung einer Staatsverfassung um ein langfristiges Ziel. Der von Stein vorgezeichnete Weg zum Endziel ist der einer Reform, nicht einer Revolution.

Deutschland ist wiederholt als das Land ohne Revolution bezeichnet worden, das aus diesem Grund im Vergleich zu den westeuropäischen Nationalstaaten in politische Rückständigkeit geraten sei. Die Stein-Hardenbergschen Reformen gelten als typisch deutsches Beispiel für einen eigenständigen Wandel, im Unterschied zu den unter dem Einfluss Napoleons stehenden, daher fremdbestimmten rheinbündischen Reformen. Erstere werden bisweilen auch als eine „Beamtenrevolution“ (Friedrich Meinecke[2]) etikettiert. Ist das Teilgebiet der preußischen Reformen, die Verwaltungsreform, von dem in diesem Beitrag die Rede ist, insbesondere der Anteil des Freiherrn vom Stein daran, etwa im Lichte einer als „bürokratisch“ definierbaren Umwälzung zu sehen? Darauf können die nachfolgenden Ausführungen eine Antwort geben.

Mit dem Thema der Verwaltung wird ein wichtiges politisches Thema angeschnitten, geht es hier doch um die konkrete Machtausübung im Staat. An erster und zentraler Stelle steht die Frage nach dem Träger der politischen Macht. Wer ist dies und wer soll es sein? Nicht minder von Bedeutung ist die nach der Reichweite der Macht in der Gesellschaft. Besteht ein „Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit“ (Max Weber[3])? Die Verwaltung als exekutiver Arm der staatlichen Macht

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benötigt eine institutionelle und personelle Organisation.[4] Welcher Reformbedarf bestand nach Stein auf diesem Gebiet im preußischen Staat und wie sollte die Organisation erfolgen? Nicht zuletzt war für die Reformer die Aufgabe von Bedeutung, die Verwaltung als eine Berührungsfläche von Staat und Gesellschaft zu etablieren. Wie war eine beide Seiten zufriedenstellende Balance zu finden, wie ließ sich die Gesellschaft bzw. wie ließen sich deren Repräsentanten mit der Verwaltung verzahnen? In vier Schritten wird diesen Fragen nachgegangen: in ihnen geht es 1. um den Machtanspruch der Bürokratie, 2. um die Einführung der Fachverwaltung, 3. um den administrativen Beratungs- und Entscheidungsstil und schließlich 4. um die Einbindung der gesellschaftlichen Elite in den Staatsapparat.

I. Die bürokratische Revolution

Dass in der Monarchie der Fürst, in der Demokratie das Parlament als Repräsentativorgan des Volkes über die staatliche Macht verfügt, gilt nach Stein nicht generell und bedingungslos. Das macht ein Statement deutlich, das er wenige Monate vor seinem Lebensende formulierte.[5] Einerseits erklärt er sich hier für die Erfüllung des vom preußischen König am 22. Mai 1815 gegebenen Verfassungsversprechens, für eine Teilnahme der Nation an Gesetzgebung und Besteuerung. Andererseits weist er im Interesse der „Selbständigkeit und Kraft der Regierung“ ein ständisches Recht zur Verweigerung eines Budgets strikt zurück. Ansonsten würde man nämlich gestatten, „den Staat aufzulösen oder Armee, Rechtspflege, Verwaltung, Kirchen und die Staatsgläubiger zu vernichten.“ Das festgesetzte Budget sei nicht diskutierbar, beraten könne man über neue Ausgaben oder sich auch über alte beschweren, doch „das ganze Staatsgebäude umzustürzen, dazu ist niemand, er sei Fürst oder Parlament, befugt.“

Im Falle der Existenzgefährdung eines Staates hat demnach die Regierung das Sagen. In der Reformzeit war der Fall einer Existenzgefährdung des Staates eingetreten. Der Verwaltungsapparat, angeführt vom leitenden Minister, autorisierte sich selbst, rang mit dem Monarchen um die faktische Macht. Das war die “Revolution des höheren Beamtentums”[6]. Stein bekämpfte die Praxis einer Regierung aus dem königlichen Kabinett. Er drang auf die Entlassung der Kabinettsekretäre und auf eine unmittelbare Kommunikation der Minister mit dem Monarchen. Die Minister sollten in der vordersten Reihe stehen, nicht die Kabinettsekretäre.

Neben der Organisation der staatlichen Machthandhabung ging es Stein um Inhalte der Politik. Die für die Reformgesetze maßgeblichen Personen waren der leitende Minister, Ministerkollegen und deren Mitarbeiter, auch wenn der Monarch letzten Endes seine Unterschrift unter ein Edikt setzen musste, um es rechtsgültig werden zu lassen. Die Forschung hat dies längst erkannt und auf einen Begriff gebracht, wenn sie von „Stein-Hardenbergschen Reformen“ spricht, im Unterschied zu den friderizianischen oder josephinischen Reformen, bei denen auf den Namen der Monarchen zurückverwiesen wird. Friedrich Wilhelm III. ist aus diesem Grund nicht der Namengeber für die unter ihm initiierten Reformen. Im Ministerium herrschte Stein de facto wie ein Sou-

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verän. Der marxistische Historiker Eckart Kehr spricht sogar von einer „Diktatur der Bürokratie“.[7] Der Schein der Loyalität und die höfischen Formen waren freilich zu wahren.

Im Ausnahmezustand der Reformjahre konzipierte Stein die künftige Staatsverfassung, den Weg dorthin und die Bausteine, die im Vorgriff auf die künftige Verfassung gesetzt werden konnten. Die richtige Regierungsverfassung sollte einer „Staatsverfassung“ unter Beteiligung einer Nationalrepräsentation vorausgehen. Im Stile einer Entwicklungsdiktatur sollte sie durch einen leitenden Minister ins Leben gerufen werden, dann ein reguläres Gremium, der „Staatsrat“, die Geschäfte führen. Die Präsidentenfunktion im Staatsrat war es wohl, die dem Monarchen künftig überlassen bleiben sollte:

„Einem Mann übertrage man die Umformung der Regierungsverfassung, ist dieses bewirkt, so übertrage man die Verwaltung der öffentlichen Angelegenheiten einem Staatsrat, der unter dem überwiegenden Einfluss eines Präsidenten steht.“[8]

Die Bildung einer „Regierungsverfassung nach richtigen Grundsätzen“ war nach Stein auch ohne Vollendung der institutionellen Rahmenbedingungen möglich.[9] Sie konnte eine Politik begründen, als ob eine funktionierende Staatsverfassung bestünde. Für die Denkfigur des „als ob“ gab es zumindest in der Theorie Vordenker. Der Königsberger Philosoph Immanuel Kant, bei dem einige Reformer in die Schule gegangen waren (so Theodor von Schön) oder sich regelmäßig am Mittagstisch eingefunden hatten (so Friedrich Leopold von Schroetter), unterschied zwischen der Republik und der republikanischen Regierungsweise.[10] Bevor erstere erreicht sei, könne schon im Sinne einer Republik regiert werden, auch wenn der Staatsform nach eine monarchische Regierung bestünde. Der spätere Staatskanzler Karl August von Hardenberg brachte die Denkfigur auf den Begriff, wenn er “demokratische Grundsätze in einer monarchischen Regierung” einführen wollte.[11]

Der Kompetenzbereich der von Stein umgeformten Staatsregierung war weitläufig, er umfasste Legislative und Exekutive. Ein „Kabinettsministerium“ von drei Männern, wozu im Bedarfsfall der für Justizangelegenheiten zuständige Großkanzler hinzuzuziehen war, sollte, wie Stein, Ernst Philipp von Rüchel (Kriegsminister) und Hardenberg im Dezember 1806 forderten, zuständig sein für „alles, wo es auf Grundsätze ankommt, nach denen verfahren werden soll, also eigentlich die Gesetzgebung und die allgemeinen wichtigen Vorschriften, die das Geschäft des Regenten selbst sein sollen“.[12] Die Gesetzkommission selber sollte der Leitung des Innen- und Finanzministers mit einem eigenen Departement für allgemeine Gesetzgebung unterstellt werden.

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Wie die Reichweite der staatlichen Macht nach unten aussehen sollte, zeigt sich am Beispiel der Städtereform. Die Reform der Städteverfassung galt als ein Baustein in der Etablierung einer Staatsverfassung. Die Forschung hat sie als die erfolgreichste Teilverwirklichung der Gesamtkonzeption gewertet. Trotz seiner Vorbehalte gegenüber der Bürokratie bezweifelte Stein nie die Notwendigkeit einer staatlichen Aufsicht über die Städte. Gleich der erste Paragraph der Städteordnung von 1808 stellt dies heraus:

„Dem Staat und den von solchem angeordneten Behörden, bleibt das oberste Aufsichtsrecht über die Städte, ihre Verfassung und ihr Vermögen“.[13]

Herausgenommen aus der Zuständigkeit städtischer Selbstverwaltung wurden Gerichtsbarkeit und Polizei. Diese wurden verstaatlicht – ein wichtiger Vorgang im Prozess der Monopolisierung der staatlichen Gewalt. Exekutiver Arm des Staates – und der Bürgerschaft – war der Magistrat. Nicht nur die Erledigung eigener lokaler Aufgaben, sondern auch staatliche Auftragsarbeiten wurden ihm übertragen. Daneben wurde das städtische Repräsentativorgan, die Stadtverordnetenversammlung, in ihren Kompetenzen gestärkt. An die Stelle einer staatlichen Rechnungskontrolle trat die Budgetaufsicht der Stadtverordneten. Das alte System war auf die staatliche Leitung der Stadtverwaltung gegründet; an ihre Stelle trat nun die bloße Staatsaufsicht. Die im Anschluss an den Erlass der Städteordnung verabschiedeten Deklarationen verstärkten die staatlichen Aufsichtsrechte und unterminierten die Selbstverwaltung, ein Trend, der sich in der Innenpolitik des Hohenzollernreiches fortsetzen sollte.[14] Am Ende stand der „starke Staat“ (Nipperdey)[15], zu dessen Ausbau die Reformbürokratie eine wichtige Starthilfe beigesteuert hatte.

II. Rationalistische Verwaltungsgliederung

Die Reformbürokratie suchte nicht nur über die staatliche Macht zu verfügen und sie horizontal wie vertikal auszudehnen, sondern auch in sachlicher und personeller Hinsicht neu zu organisieren. Staatseinheit und rationalistische Ressortgliederung waren wichtige Leitziele der Verwaltungsreform. Sie entsprachen dem Geist der Aufklärung und der Französischen Revolution. Die Bildung von „Hauptverwaltungszweigen“ sollte an die Stelle eines Neben- und Gegeneinanders von Provinzial- und Sachressorts, wie sie im Generaldirektorium üblich waren, treten.[16] Das kollegial organisierte Generaldirektorium war eine Art Superministerium gewesen, dessen Aufgaben nun auf die Minister des Innern, der Finanzen und des Militärwesens übergingen.[17] 1723 hatte Friedrich Wilhelm I. diese Großbehörde im Interesse einer Einheitsverwaltung geschaffen, damals war sie ein Fortschritt, am Anfang des 19. Jahrhunderts aber überholt und unübersichtlich geworden.

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Im April 1806 forderte Stein die Einrichtung von fünf Fachministerien.[18] In den Denkschriften der Reformzeit und in der Verordnung vom 16.12.1808 erfolgte eine Berufung auf Zeitumstände oder auch auf den Fortschritt des Zeitgeistes, um eine verbesserte „Geschäftsreinrichtung“ zu initiieren.[19] Unterstützung erhielt Stein in seinen Reformbestrebungen von Hardenberg, der bereits 1780 ein modernes Staatsministeriums für Hannover konzipiert hatte.[20] Als dirigierender preußischer Minister der fränkischen Markgrafschaften Ansbach und Bayreuth wies er seinen Räten reine Sachressorts zu, für das Innere, für die Finanzen, für das Militär und für die Justiz, eine kurze Zeit lang trat noch ein fünfter Rat für Bergwerks- und Handelsangelegenheiten hinzu. Stein und Hardenberg war mit Gewissheit die französische Verfassung von 1791 bekannt, die mit der rationalistischen Ressortbildung des Staatsministeriums beispielgebend wirkte.[21] Die Gliederung der Regierungsgeschäfte nach Sachgebieten als solche implizierte noch keine inhaltliche Zwecksetzung und war vielmehr ein technisches Instrument der Staatsführung, das Einheit und Übersicht schaffen sollte. Sie schuf allerdings infolge der Aufgabendifferenzierung und –spezialisierung eine Grundlage für die Professionalisierung von Politik und Staatsverwaltung.

Die rationalistische Aufgliederung der Kompetenzen lief schon vor der Verabschiedung der einschlägigen Publikanden an. In einem Gutachten erklärte sich Stein wenige Tage nach Beginn seines zweiten Ministeriats, am 15. Oktober 1807, für diese Neuorganisation: „Ich habe mich für die Geschäftsverteilung nach Sachen erklärt und halte sie für vorzüglich vor der Geschäftsverteilung nach Provinzen.“[22] Beim Fachprinzip würden

„die verwandten Gegenstände in ein Departement vereinigt und sämtliche Departements aufs Genaueste unter sich zu einem Ganzen verbunden. Nur bei dieser Art der Organisation lässt sich die Erreichung des Zwecks, dass jeder Administrationszweig eine sachverständige Leitung erhalte und dass alle Administrationszweige unter sich in richtigem Verhältnis bleiben, erreichen.“

Die Regierung beschnitt vor allem den Zuständigkeitsbereich des Justizministeriums und schränkte diesen auf die Rechtspflege ein. Ihm wurden z.B. Kirchen-, Schul- und Armensachen und auch die oft missbrauchte Verfügung über die Einkünfte aus der Justiz entzogen.[23] Stein unterstellte das bis dahin mehrköpfige Gremium einem einzigen Minister. Die Gesetzkommission wurde nach dem Organisationsplan an Innen- und Finanzminister übertragen, diesen oblag die „Leitung

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der inneren Staatsverwaltung“.[24] Der Schwerpunkt der legislativen Arbeit verlagerte sich von den Spitzen der Justiz auf die der Verwaltung. Legislative und Exekutive rückten in den ministeriellen Behörden zusammen.

Der von Stein in diesem Zusammenhang erstellte „Plan zu einer neuen Organisation der Geschäftspflege im preußischen Staat“ benannte die „möglichst kleine Zahl oberster Staatsdiener“ der „Hauptverwaltungszweige“. Es handelte sich um die Ressortminister, wie wir sie bis heute noch kennen: zunächst nach französischem Muster fünf (Inneres, Finanzen, Auswärtiges, Krieg und Justiz).

Finanz- und Innenminister waren in ihrem politischen Gewicht herausgehoben, sie befassten sich nicht nur mit der Leitung der inneren Staatsverwaltung, sondern informierten sich im Interesse der Einheit der Regierungspolitik auch über die Angelegenheiten der übrigen Ministerien. Neben den Ministern sollten geheime Staatsräte zum Einsatz kommen. Erst nach Steins Ausscheiden aus dem Ministeramt wurde die neue Staatsorganisation unter enger terminologischer Anlehnung an die Entwürfe des Jahres 1807 gesetzlich eingeführt.[25] Zur Stellung der Minister, ihrer Sach- und Gebietskompetenz, erklärte das Publikandum vom 16. 12. 1808:

„Jeder Minister ist Chef desjenigen Departements, an dessen Spitze er steht und der solchem untergeordneten Abteilungen. Eines jeden Departements Wirksamkeit erstreckt sich in Rücksicht der Gegenstände desselben über sämtliche Provinzen.“

Ausdrücklich wurden die bis dahin „in dieser Hinsicht bestandenen Einrichtungen“, sprich das Generaldirektorium, aufgehoben.

Die rationalistische Neuorganisation des Staatswesens betraf folgerichtig auch die unteren Behörden. Dort stellte sie ebenfalls eine Grundlage für Spezialisierung und Professionalisierung der Verwaltung dar. Die Neuordnung wurde im Publikandum vom 26.12.1808 durchgeführt, das eine ausführliche Begründung enthielt[26] und auf die Fehler der Vorgängereinrichtungen verwies, die identisch mit denen waren, die auch in Bezug auf das Generaldirektorium ins Feld geführt worden waren:

„Die bisherige Verfassung der Polizei- und Finanzverwaltung in den Provinzen hat den Zweck nicht erreicht, welcher ihr zum Grunde lag. Die einzelnen Zweige derselben waren unter mehrere nebeneinandergesetzte Behörden verteilt, wodurch Einheit und Übereinstimmung behindert und der Geschäftsgang schleppend wurde. Die Kriegs- und Domainenkammern waren mit Geschäften überladen, die zum Teil vor Justiz- zum Teil vor Unterbehörden gehörten; es fehlte ihnen an der nötigen Selbstständigkeit, und beides erschwerte ihnen häufig mit Schnelligkeit und Energie zu wirken. Sämtliche Verwaltungsbehörden befanden sich in einer zu entfernten Verbindung mit der Nation selbst.“

Außerdem wurde auf die kriegsbedingten Probleme des Landes verwiesen und die neue Bezeichnung der Kammern als „Regierungen“ offiziell verkündet. Die Verordnung versprach sich von der Neuorganisation Einheit, Effizienz und gemeinnützige Wirksamkeit. Die Ressorts der Regierungen korrespondierten aufs genaueste mit denen der Staatsregierung und umfassten „alle Gegenstände der Finanz- und innern Verwaltung, welche zum Ressort des ersten Hauptdepartements des Ministers der Finanzen und des Innern gehören.“[27]

Das rechtsstaatliche Prinzip einer Trennung von Justiz und Verwaltung wurde bei der Bildung von Regierungen und Oberlandesgerichten (letztere zuvor als „Regierungen“ bezeichnet) gewahrt.

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Die Kammerjustiz, eine Gerichtsbarkeit der Verwaltung im eigenen Aufgaben- und Interessenbereich, wurde abgeschafft, Verwaltungsaufgaben wurden den Kompetenzbereichen der Gerichte entzogen. Die Trennung verselbständigte nicht nur die Justiz, im gleichen Maße gewannen die Behörden an Aufgaben und Einfluss.[28]

Für die Einheit der Verwaltung auf vertikaler Ebene wirkte der Oberpräsident als Kommissar der Staatsregierung. Er stellte eine Klammer dar, die er durch seine Präsenz in den Gremien mit Leben zu füllen hatte: “Der Oberpräsident muss inniger mit dem Kollegio verbunden sein, den Sessionen beiwohnen.“[29] Diese Amtsträger bildeten die Punkte, „von welchen aus die Geschäfte, welche ihrer Natur nach in der Ausführung das Zusammenwirken ganzer Provinzen oder mehrerer Provinzen zusammen erfordern, kräftig besorgt werden können“.[30] Es sollte „eine möglichst einfache und lebendige Verbindung zwischen den Departements und den untergeordneten Behörden hergestellt“ werden. Die Bezirke der Oberpräsidenten richteten „sich nach der zufolge der neuen Militärorganisation stattfindenden Einteilung der Armee in Hauptkorps“, und das bedeutete beim Gebietsstande von Ende 1807 die Bildung von drei Sprengeln für Ost- und Westpreußen, für die Mark und Pommern sowie für Schlesien. Für Berlin waren ein eigener Militärgouverneur und ein eigener Oberpräsident vorgesehen. Jährlich sollte eine Versammlung der Oberpräsidenten in Berlin zum Erfahrungsaustausch stattfinden. Nach dem Publikandum vom 16.12.1808 waren sie Mitglieder des Staatsrats und Geheime Staatsräte.

III. Kollegial- und Präsidialprinzip

Die rationalistische Organisation der Staatsverwaltung war von einer Diskussion über die personale Struktur der Behörden begleitet, insbesondere den Fragen kollegialer Beratung und Entscheidung sowie bürokratisch-präsidialer Einzelverantwortung. Kollegial- und Präsidialprinzip stellten keine neuen Modelle in der Verwaltungsgeschichte dar. Neu waren allenfalls die rationalistischen Argumente, die ihre Einführung und Anwendung begleiteten. Die Präferenz für das eine oder andere Modell war nicht von der Staatsform her bedingt. Kollegialprinzip und Demokratie, Präsidialprinzip und Monarchie korrespondierten nicht zwangsläufig. Die preußischen Kriegs- und Domänenkammern waren ebenso wie das Generaldirektorium kollegial strukturiert. In Frankreich verlief die Entwicklung von den Anfängen der Französischen Revolution mit einer Bevorzugung des Kollegialprinzips zur napoleonischen Herrschaft in Richtung auf ein bürokratisch-präsidiales System, das im bonapartistischen Kaisertum an der Staatsspitze, in der Präfektur auf der mittleren und in der Mairie auf der unteren Ebene Ausdruck fand.[31]

Die personelle Konstellation der Amtsträger in der Staatsverwaltung sollte nach dem Willen der Reformer deren Einheit und Effizienz gewährleisten – das war die moderne Zielsetzung, während die ältere vielfach vom Motiv der wechselseitigen Kontrolle geleitet war. Für die Wahrung von Einheit und Effizienz schienen als Leitziele erforderlich: Unmittelbarkeit der Beziehungen zwischen den Entscheidungsträgern, eine kollegiale Beratung anstehender wichtiger Sachentscheidungen, sei es im Kabinett auf Ministerebene (in dem von Stein sogenannten „Staatsrat“), sei es in der Provinz auf Regierungsebene, und drittens die Einzelverantwortung der jeweiligen Ressortchefs für ihre Amtsführung.

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Die von Stein geforderte Unmittelbarkeit betraf den Zugang der Minister zum Monarchen und folgte aus seiner Kritik an der von Sekretären gelenkten oder ausgeführten Kabinettspolitik. Der Monarch sollte dem Staatsrat präsidieren und so als „oberster Punkt“ persönlich seinen dominanten Einfluss auf die anwesenden Minister geltend machen.[32] In dem Organisationsplan vom November 1807[33] betont Stein die unmittelbare Verbindung der „Regierungsverwaltung“ mit dem „Oberhaupt des Staats“. Der „oberste Punkt“ des modernen Kabinetts besitze die Übersicht über das „Ganze“ und solle „unmittelbar“ auf die „Administration“ einwirken.[34]

Die vereinte Beratung der Ministerrunde bezweckte die Vermeidung einseitiger Ansichten und Interessen sowie die Kompensation beschränkter individueller Kenntnisse durch die Gemeinschaft. Den Begriff der „Verantwortlichkeit“ für ein übertragenes „Geschäftsressort“ verwendet Stein im Immediatbericht vom 23. November 1807.[35] Zwar verweist er in seinem Organisationsplan auf einen „genauesten Zusammenhang mit dem Regenten“[36], doch sollen die Minister ihre „Geschäftszweige“ nach den „unmittelbar ihnen erteilten Befehlen selbständig und selbsttätig mit voller Responsabilität“ leiten und „so auf die Administration der unteren, in gleicher Art organisierten Behörden“ einwirken. Von Selbstständigkeit, Selbsttätigkeit und „voller Verantwortlichkeit“ der Minister in Bezug auf die „untergeordneten, in gleicher Art gebildeten Behörden“ handelt im gleichen Sinne das Publikandum vom 16.12.1808.

Was auf Ministerebene galt, sollte in der Regionalverwaltung analog Anwendung finden, und zwar in den Regierungen. Den dort tätigen Räte waren Sachressorts zugeordnet und für diese zeichneten sie jeweils verantwortlich. Sie berieten sich in einem Kollegium, an dem ‚Externe’ teilnahmen: etwa der Oberpräsident und Delegierte der Stände als Vertreter der Nation. Das Gremium tagte einmal wöchentlich unter Leitung und Aufsicht des Regierungspräsidenten. Die Oberpräsidenten waren den Regierungen zwar vorgesetzt,

„aber keine Zwischeninstanz zwischen ihnen und dem Ministerio, sondern als perpetuirliche Kommisarien des letztern zu betrachten, um in ihrem Namen an Ort und Stelle eine genaue und lebendige, nicht blos formale Kontrolle sowohl über die öffentliche Verwaltung an sich, als die Treue und Dexterität <Geschicklichkeit, d.Vf.> der Beamten zu führen.“[37]

Das Kollegialprinzip funktionierte in Steins Sicht in den Regierungen wie eine ständische Vertretung, die Kollegien ersetzten ein Repräsentativorgan mit identischem Gebietsbereich. Stein insistierte auf der Kollegialität, vor allem um den Regierungen einen „ständischen“ Charakter einzuprägen, der durch die Zusammenarbeit von Besitz, Bildung und Beamtentum in den Behörden gefördert werden sollte. Gegen den Protest seiner Mitarbeiter setzte er im Gesetzentwurf die rotierende „Teilnahme landständischer Repräsentanten“ bei den Regierungen durch, und zwar unter voller Verantwortung und Gleichberechtigung mit den Beamten.[38] Gerade auf der mittleren Verwaltungsebene setzte sich im Selbstverständnis des Kollegialorgans das Verständnis als allgemei-

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ner Stand durch, der die gesellschaftlichen Interessen auszutarieren hatte. Insofern ist eine Spur von Steins Reformideen in der Folgezeit zu finden, wenn es auch nicht zum Einsatz von “Laien” in der Regionalverwaltung kam.

Die Fachministerien wurden eine dauernde Einrichtung. Dagegen ist es lange Zeit nicht gelungen, für das Zusammenwirken der Minister untereinander und mit dem König eine geeignete Form zu finden. Der von Stein geplante und in dem Publikandum vom 16.12.1808 auch angekündigte Staatsrat, in dem unter dem Vorsitz des Königs gemeinsame Sitzungen der Minister und besonderer Geheimer Staatsräte stattfinden sollten, ist nicht zustande gekommen, vor allem weil der König für die Leitung solcher Sitzungen nicht geeignet war. Die preußischen Kabinettsminister bildeten für kurze Zeit ein Kollegium, bis Hardenberg 1810 das Kollegialprinzip formell abschaffte und in einem Quasi-Staatsstreich seine Präsidialstellung als Staatskanzler durchsetzte. Als solcher vermittelte bzw. kontrollierte er den Verkehr mit dem König und schuf bis zu seinem Tod 1822 einen festen Kern für die gesamte Staatsverwaltung.[39]

Der 1817 entstandene Staatsrat war nicht deckungsgleich mit dem von Stein geforderten kollegialen Regierungsgremium, vielmehr das nach Hardenbergs Tod 1822 gebildete Staatsministerium, das von 1822 bis 1918 die Kollegialstruktur bewahrte. Nach dem Wiener Kongress lösten sich vom Staatsministerium über die Oberpräsidenten der Provinzen und die Regierungskollegien bis zu den Landräten Kollegial- und Präsidialsystem einander ab. So ließen sich die Vorteile beider Modelle nutzen, ohne sie gegeneinander politisch-ideologisch auszuspielen.

IV. Die ständische Mitverwaltung

Stein legte großen Wert auf eine Einbeziehung der Gesellschaft, von „Repräsentanten der Nation“, in die Staatsverwaltung, und dies auf allen Ebenen. Die beste Voraussetzung dafür wäre, wie in der Einleitung ausgeführt, die Existenz von Repräsentativorganen auf der Basis einer „Staatsverfassung“ gewesen. Von diesen hätten dann Delegierte in die Verwaltung entsandt oder berufen werden können. Stein legte dem Monarchen noch am Tage seines Abschieds aus dem Amte (24.11.1808) einen Organisationsplan vor, in dem er eine beratende ständische Verfassung vorsah:

„Die Nation erhält eine ihrem wahren Besten und dem Zweck angemessene Teilnahme an der Regierungsverwaltung, indem dem ausgezeichneten Talent in jedem Stand und Verhältnis Gelegenheit eröffnet wird, zum besten der Verwaltung davon Gebrauch zu machen, und indem neu angeordnete Stände des Reichs und deren Repräsentanten zu Beratungen allein oder gemeinschaftlich mit Staatsdienern zugezogen werden, ersteres in verfassungsmäßig gebildeten ständischen Versammlungen, letzteres in den untergeordneten Behörden des Staats. Die Ausbildung der Nation wird so befördert, Gemeingeist erweckt und die ganze Geschäftspflege einfacher, kräftiger und weniger kostbar.“[40]

Das Publikandum vom 16.12.1808 sollte dieses Verfassungsversprechen nicht mehr enthalten.

Eine Staatsverfassung mit einer Nationalversammlung sollte Preußen erst rund vier Jahrzehnte nach den Reformjahren, am 31. Januar 1850, erhalten. Dass diese oktroyiert wurde, war im Um-

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feld der Revolution von 1848/49 zwar anachronistisch, aus der Perspektive der Reformzeit hätte ein solcher Eingriff im Kontext einer „bürokratischen Diktatur“ durchaus nahegelegen. Als Träger einer Staatsverfassung kamen zu dieser Zeit ohnehin nur Beamte und Militärs in Frage, da das Bürgertum noch zu schwach entwickelt war.

Die Mitwirkung ständischer Vertreter in der Verwaltung wäre ein Novum gewesen. Das Konzept einer Verzahnung von Staat und Gesellschaft in der Administration implizierte eine mutige Erschließung aller vorhandenen Ressourcen im öffentlichen Interesse. Die Einbindung war nach Stein sofort möglich, ein Abwarten bis zur Einführung einer Staatsverfassung nicht erforderlich. Nichts sprach für ihn dagegen, dass vom Monarchen oder von Behördenleitern Privatpersonen in die Kollegien und Gremien berufen wurden, auf höchster Staatsebene plädierte er für die Hinzuziehung „wissenschaftlicher und technischer Männer aus allen Ständen als Ratgeber der Geschäftsmänner“.[41] Stein wollte mit aller Macht verhindern, dass „die Administration lediglich in die Hände besoldeter Diener kommt und die Nation von aller Teilnahme ausgeschlossen wird.“ Eine Abwesenheit ständischer Repräsentanten würde nach seiner Einschätzung fatale Folgen nach sich ziehen, die er Ende November 1807 im Sinne der Nassauer Denkschrift näher beschreibt:

„Vorzüglich die größern Grundeigentümer, welche vermöge ihrer Lage und Erziehung einen tätigen Anteil an dem öffentlichen Wohl nehmen könnten, erschlaffen nach und nach und bekommen eine falsche Richtung. Die Staatsverwaltung trennt sich immer mehr von der Nation, eine Erscheinung, die zu jeder Zeit und an allen Orten die traurigsten Folgen hatte.“

Für die Forderung von Repräsentativorganen auf allen Ebenen des Gemeinwesens, für den Staat, für die Provinz, für Kreis, Stadt und Land, besaß Stein moderne und traditionelle Vorbilder, die Französische Revolution, die rheinisch-westfälischen Landstände und Erbentage und die Stadtverfassungen. In der Verwaltungspraxis schwebte ihm keine Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive vor. „Den Ausdruck Repräsentanten“, so schrieb er über die Stellung der Laien in den Behörden, „halte ich für ganz unpassend. Es sind ständische Mitglieder der Kollegien“, sie handeln daher „wirklich als Offizianten, nicht als Volksrepräsentanten“.[42] Alle Behörden sollten, von tatkräftigen Nichtbeamten durchsetzt und aufgelockert, eine gesteigerte Eigentätigkeit entfalten; der Staat sich mehr und mehr auf Gesetzgebung, Anweisung und Kontrolle zurückziehen.

Theorie und Praxis gingen in der Frage der ständischen Mitwirkung auseinander. Wo die alten Stände zur Beratung der Reformgesetze herangezogen wurden, verlief die Zusammenarbeit für beide Seite unbefriedigend.[43] Stein verzichtete darauf, zum Oktoberedikt und zur Städteordnung die davon betroffenen Stände überhaupt zu befragen. Hardenberg verkündete seine Gesetze ohne oder – soweit er sie befragte – meist gegen deren Gutachten.

Das Experiment einer Einbeziehung ständischer Repräsentanten in Verwaltungsprozesse scheiterte in der Praxis. Die sozialen und politischen Interessengegensätze waren zu groß. Stein hatte schon Mühe, etwa in Schlesien die Kammern mit den von den Franzosen eingesetzten ritterschaftlichen Ständekomitees zu einer einigermaßen erträglichen Zusammenarbeit zu bewegen. Die Regierungen weigerten sich, eine „lebendige Opposition“ (Ludwig Freiherr von Vincke) in ihr Gremium aufzunehmen.[44] Die Stände weigerten sich, nicht an Weisungen gebundene Vertreter zu entsenden. Sie wollten Delegierte, keine Offizianten stellen.

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Auf der Kreisebene bestand eine Kontinuität zwischen alten und neuen Institutionen.[45] In den Landgemeinden, selbständigen Gutsbezirken und Kreisen Ostelbiens hatte der Absolutismus des 17. und 18. Jahrhunderts nicht viel auszurichten vermocht.[46] Städte und Landgemeinden besaßen nach dem Allgemeinen Landrecht korporative Rechte, aber keine Selbstverwaltung. Es gab keine Gemeindeversammlungen, sondern nur “Gebote”, bei denen die Dorfobrigkeit (der Schulze, zwei Schöffen) Anordnungen der vorgesetzten Stellen (Gutsherr, Landrat) entgegennehmen musste. Das Kommunalsystem war auf staatliche Leitung, nicht auf Aufsicht gegründet. Auf dem Land verhinderten namentlich in den östlichen Provinzen Preußens die obrigkeitlichen Funktionen von Rittergutsbesitzern und Domänenverwaltungen, von Korporationen und Stiftungen ein selbständiges Gemeindeleben. Der Adel wurde für den Verlust ständischer Gerechtsame durch eine lokale Herrenstellung entschädigt. Die Gutsobrigkeit stellte ein Bindeglied zwischen Königtum und bäuerlichen Untertanen her.

Nach der Verabschiedung neuer Kreisverfassungen für die acht preußischen Provinzen 1825-1828 setzte sich das Indigenatsprinzip für den Landrat zumindest in den östlichen Provinzen fort, wenn auch der Landrat stärker an die Staatsverwaltung angegliedert wurde. Namentlich in der Rheinprovinz, in Krisenzeiten auch in der Provinz Westfalen wurde der Landrat von der Regierung bestellt. In den neuen Kreisverfassungen waren Adel, Städte und Landgemeinden vertreten. Der Landrat bildete die Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft. Die den Kreisen untergeordneten Landgemeinden waren in den östlichen Provinzen vorerst von einer modernen Kommunalentwicklung abgeschottet. Die nach dem Wiener Kongress angegliederten Westprovinzen besaßen mit ihrer in der Rheinbundzeit französisch geprägten Kommunalverfassung eine gewisse Vorreiterrolle. Gutsherrliche Obrigkeiten oder separate, nicht zu Gemeinden gehörende Gutsbezirke existierten im Westen der Monarchie nicht mehr.

Die Städteordnung war einer der Reformbereiche, in der die Modernisierung von Staat und Gesellschaft am weitesten vorangetrieben wurde. In einem Immediatbericht kritisierten Stein und Minister Friedrich Leopold von Schroetter im November 1808 das vom Allgemeinen Landrecht legalisierte System staatlicher Vormundschaft, das die Kriegs- und Domänenkammern, das Generaldirektorium und die Steuerräte errichtet hätten. Die städtische Vertretung war auf Zunft- und Korporationswesen gegründet, der Magistrat war Invaliden vorbehalten:

“Der Bürger hatte weder Kenntnis vom Gemeinwesen noch Veranlassung, dafür zu wirken, selbst nicht einmal einen Vereinigungspunkt. Eifer und Liebe für die öffentlichen Angelegenheiten, aller Gemeingeist, jedes Gefühl, dem Ganzen ein Opfer zu bringen, mussten verloren gehen. Selbst Bürger zu sein, ward längst nicht einmal mehr für Ehre gehalten. Man erwartete dagegen alles vom Staate ohne Vertrauen zu seinen Maßregeln und ohne wahren Enthusiasmus für die Verfassung.”[47]

Die Städteordnung von 1808 brachte den Bürger in ein neues Verhältnis zum Staat. Die Städtereform war eine bürgerliche Standesreform, sie tangierte nicht den Adel und die Bauern. Dadurch

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war sie leichter zu bewerkstelligen. Nach Lorenz von Stein bedeutete die Städteordnung für den preußischen Staatsmann “der erste Schritt für die Staatsverfassung”.[48] Otto von Gierke sprach von einer „Zurückverlegung des Staates in das Volk, die Wandlung des anstaltlichen Staates in den genossenschaftlichen Staat”.[49] Zur Wahrung des Prinzips der Einheit der Verwaltung wurden staatliche Angelegenheiten wie im französischen Munizipalgesetz in die Städteordnung übertragen.

Die Städteordnung wurde in den meisten preußischen Städten von der Bevölkerung reserviert aufgenommen, obwohl sie von den Reformern doch als Zugeständnis an die Bürgerschaft gedacht war. Zünfte und Kaufmannschaften widersetzten sich in den Großstädten. Vorstadtbewohner scheuten höhere Steuern und Schulden. Nach dem Wegfall der staatlichen Aufsicht befürchtete viele Bürger ein leichtfertiges Schuldenmachen und einen Anstieg der Verwaltungskosten. In Schlesien baten einige Städte die Regierung, sie von der Einführung der Städteordnung zu verschonen.

Organ des Staates war der Magistrat, an den staatliche Aufgaben (in kleineren Gemeinwesen auch Polizeirechte) delegiert wurden. Zugleich war er ein von der Stadtversammlung gewähltes Organ. Im Magistrat waren die Mitglieder per se ständische Vertreter. Hier fand Steins Konzeption einer ständischen Mitverwaltung einen optimalen Niederschlag. Die Geschäftsführung des Magistrats wurde unterstützt von Deputationen und Kommissionen, bestehend aus Mitgliedern aus den eigenen Reihen, der Stadtverordnetenversammlung und sonstigen Bürgern.

In Ausschüssen sollte auch künftig eine Kooperation zwischen Verwaltung und ständischen Vertretern stattfinden, etwa in den späteren Kreis- und in den Provinzialausschüssen. Im Staatsrat, der seit 1817 aus hohen Beamten und Notabeln rekrutiert wurde, ist schon vorher auch die von Stein intendierte Mischung aus Vertretern von Staat und Gesellschaft zu erkennen. Die Mitwirkung von ständischen Vertretern in der Verwaltung, ein Kerngedanke Steins in der Reformzeit, ist deshalb nicht spurlos an der Realität vorbeigegangen oder schlicht und einfach untergegangen.

Schluss

In Durchführung und Zielsetzung hatte die Steinsche Verwaltungsreform revolutionäre Züge. Der Minister setzte sich über die monarchische Kompetenz hinweg und nahm eine Neuorganisation vor, die mit den überkommenen und den aktuellen Strukturen brach. Tiefe rationalistische Einschnitte veränderten die Verwaltungsstrukturen auf staatlicher wie auf provinzieller und nicht zuletzt auf kommunaler Ebene. Mit der Betonung des Ressortprinzips war ein wichtiger Schritt in Richtung auf eine Professionalisierung der Administration getan. Preußen erwarb sich auf diesem Gebiet über die deutsche Staatenwelt hinaus einen guten Namen. Das Selbstverständnis der Verwaltung als allgemeiner, über den gesellschaftlichen Interessen stehender Stand gab der Administration ein Eigengewicht und relative Unabhängigkeit. Zukunftsweisend war vor allem die Konzeption einer Einbindung der Gesellschaft in die Verwaltung, denn im Hintergrund war diese Vorstellung von der Repräsentatividee getragen, die bei Stein einen hohen Stellenwert, aber noch keine Realisierungschance besessen hatte.

Vortrag von Prof. Dr. Peter Burg zum Freiherr vom Stein

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* Denkschrift Steins, Darstellung der fehlerhaften Organisation des Kabinetts und der Notwendigkeit der Bildung einer Ministerialkonferenz, Berlin, 26./27. April 1806, in: Freiherr vom Stein, Briefe und amtliche Schriften. Bearbeitet von Erich Botzenhart. Neu hrsg. von Walther Hubatsch, 10 Bde., Stuttgart 1957/74. Abgekürzt BuaS. Zweiter Band. Erster Teil. Minister im Generaldirektorium. Konflikt und Entlassung. Stein in Nassau – Die Nassauer Denkschrift. Wiederberufung (1804 – 1807), neu bearb. von Peter G. Thielen, Stuttgart 1959, 206-214, hier S. 208.

[1] S. dazu Reinhart Koselleck, Preußen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bewegung von 1791 bis 1848 (= Industrielle Welt Bd. 7), 2. Aufl. Stuttgart 1975, S. 163f.; ferner Rudolf Vierhaus, Das Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten als Verfassungsersatz? In: Barbara Dölemeyer, Heinz Mohnhaupt (Hg.). 200 Jahre Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten. Wirkungsgeschichte und internationaler Kontext (Ius commune. Sonderhefte, Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 75), Frankfurt am Main 1995, S.3-21, Verweis auf Stein S. 8f., sowie Helmut Bock, Von einem, der auszog, der Revolution zuvorzukommen. Zum Beginn der Preußischen Reformen vor 200 Jahren, in: Utopie kreativ, H. 204, Oktober 2007, S. 961-979.

[2] Friedrich Meinecke, Das Zeitalter der deutschen Erhebung 1795-1815, Bielefeld 1906, S. 74.

[3] Max Weber, Politik als Beruf (1919), in: ders., Gesammelte politische Schriften, 5. Aufl. Tübingen 1988, S. 505-560; hier S. 506.

[4] Zum Thema s. die vergleichende Studie von Peter Burg, Verwaltung in der Modernisierung. Französische und preußische Regionalverwaltung vom Ancien Régime zum Revolutionszeitalter (Forschungen zur Regionalgeschichte, Bd. 15), Paderborn 1994.

[5] Stein, BuaS. Siebenter Band. Stein als Marschall des 1. – 3. Westfälischen Provinziallandtags. Revision der Städteordnung. Revolution in Frankreich und Belgien (Ende Mai 1826 – Juni 1831), neu bearb. von Alfred Hartlieb von Wallthor, Stuttgart u.a. 1969: Stein an Gneisenau, Cappenberg, 18.2.1831, S. 1071.

[6] Meinecke S. 74.

[7] Eckart Kehr, Der Primat der Innenpolitik, Frankfurt 3. Aufl. 1976, S. 31-52; dazu Wolfgang Neugebauer, Zur neueren Deutung der preußischen Verwaltung im 17. und 18. Jahrhundert in vergleichender Sicht (1977), in: O. Büsch/W. Neugebauer (Hg.), Moderne Preußische Geschichte 1648-1947. Eine Anthologie (= Veröffentlichungen der Historischen Kommission zu Berlin Bd. 52/2. Forschungen zur Preußischen Geschichte), Bd. 2, Berlin/New York 1981, S. 541-597, hier S. 560f.

[8] Stein, BuaS, Zweiter Band. Zweiter Teil. Das Reformministerium (1807-1808), neu bearb. von Peter G. Thielen, Stuttgart 1959, S. 466-470: Promemoria Steins zur Denkschrift Altensteins vom 11. 9. 1807, Memel, 15.10.1807, hier S. 467.

[9] Stein, BuaS II,1, S. 208, 26./27.4.1806.

[10] Peter Burg, Kant und die Französische Revolution (Historische Forschungen, Bd. 7), Berlin 1974, S. 165-171.

[11] Zitat aus der sogenannten Rigaer Denkschrift: Über die Reorganisation des Preußischen Staats, verfasst auf höchsten Befehl Sr. Majestät des Königs, Riga, 12. September 1807, in: Die Reorganisation des preußischen Staates unter Stein und Hardenberg. 1 Teil: Allgemeine Verwaltungs- und Behördenreform, hrsg. von Georg Winter, Bd. 1: Vom Beginn des Kampfes gegen die Kabinettsregierung bis zum Wiedereintritt des Ministers vom Stein, Leipzig 1931, S. 302-363, hier S. 306; Hardenberg sprich in diesem Zusammenhang auch von einer „Revolution im guten Sinn“.

[12] Koselleck, S. 157f.; Stein, BuaS II,1, S. 317-320: Immediatvorstellung Hardenberg, Rüchel, Stein vom 14.12.1806, hier S. 319.

[13] Engeli, Christian/Wolfgang Haus (Bearb.), Quellen zum modernen Gemeindeverfassungsrecht in Deutschland (= Schriften des Deutschen Instituts für Urbanisitik, Bd. 45), Stuttgart u.a. 1975, S. 105.

[14] Zur Städteordnung vgl. Peter Burg, Die Steinsche Städteordnung und Westfalen, in: www.reichsfreiherr-vom-stein.de; Peter Burg, „… mit Sehnsucht erwartet und mit Dankbarkeit empfangen“ – Freiherr vom Stein und die Revidierte Städteordnung, in: Westfälische Forschungen 57, 2007, S. 315-371.

[15] Thomas Nipperdey, Deutsche Geschichte 1800-1866. Bürgerwelt und starker Staat, München 1983.

[16] Das Ressortprinzip bezeichnet Stein in einem Immediatbericht vom 23. November 1807 als eine „zweckmäßigere Verteilung und Abteilung der Geschäfte nach Hauptverwaltungszweigen“. Stein, BuaS II,2, S. 500-506.

[17] Heinz Duchhardt, „Gemeingeist“ versus „Dienst-Mechanismus“ – Zum 250. Geburtstag des preußischen Reformers Karl vom und zum Stein – in: Die Öffentliche Verwaltung 60, 2007, S. 853-859, S. 857, suggeriert, dass der Entwurf zum Publikandum vom 16.12.1808 nach Steins Ausscheiden aus dem Ministerium eine starke Veränderung erfahren hatte. Ein Vergleich der Akten aus der Anfangszeit des Ministeriums mit dem Gesetz unterstützt diese Deutung aber nicht. Unzutreffend ist auch, dass Stein gegen eine Beseitigung des Generaldirektoriums und ein System reiner Fachministerien gewesen sei. Auch Hans Haussherr, Verwaltungseinheit und Ressorttrennung vom Ende des 17. bis zum Beginn des 19. Jahrhunderts, Berlin 1953, S. 197 erwähnt Sympathien für das Generaldirektorium. Das kann sich aber nur auf das Kollegialprinzip erstreckt haben.

[18] In der in Anm. * erwähnten Denkschrift vom 26./27.4.1806 gegen das Kabinettsystem fordert Stein die Leitung aller Staatsgeschäfte durch ein “gesetzlich und öffentlich” berufenes, kollegial organisiertes, verantwortliches, mit dem König unmittelbar verbundenes Staatsministerium von fünf Fachministern. BuaS II,1, S. 209, S. 212; s. dazu auch Gerhard Ritter, Stein. Eine politische Biographie, 3. Aufl. Stuttgart 1958, S. 153.

[19] Preußische Gesetz-Sammlung 1806-1810, Berlin 1822, S. 361-373 <auch Stein, BuaS II,2, S. 1001-1007>: Publikandum, betreffend die veränderte Verfassung der obersten Staatsbehörden der Preußischen Monarchie, in Beziehung auf die innere Landes- und Finanzverwaltung. Vom 16ten Dezember 1808. Königsberg, 16.12.1808, Friedrich Wilhelm/Altenstein/Dohna: „eine verbesserte, den Fortschritten des Zeitgeistes, der durch äußere Verhältnisse veränderten Lage des Staats und den jetzigen Bedürfnissen desselben, angemessene Geschäftseinrichtung“.

[20] Hans Haussherr, Verwaltungseinheit und Ressorttrennung vom Ende des 17. bis zum Beginn des 19. Jahrhunderts, Berlin 1953, S. 189-191.

[21] Haussherr S. 195 In Bayern und Württemberg ist das Vorbild der französischen Ministerialverfassung von 1791 in den Staatsorganisationsedikten von 1805/6 mit Händen zu greifen.

[22] Stein, BuaS II,2, S. 466-470: Promemoria Steins zur Denkschrift Altensteins vom 11. 9. 1807, Memel, 15.10.1807, S. 467.

[23] Koselleck S. 157.

[24] Stein, BuaS II,2, S.514-545 Plan zu einer neuen Organisation der Geschäftspflege im preußischen Staat (Oberbehörden), <November 1807>.

[25] Wie Anm. 19.

[26] Preußische Gesetz-Sammlung 1806-1810, Berlin 1822, S. 464-480: Verordnung wegen verbesserter Einrichtung der Provinzial-, Polizei- und Finanz-Behörden. Vom 26sten Dezember 1808. Unterz. Königsberg, Friedrich Wilhelm/Altenstein/Dohna/Schrötter, S. 464.

[27] Wie Anm. 19.

[28] Koselleck S. 158.

[29] Stein, BuaS II,2, S. 466-470: Promemoria Steins zur Denkschrift Altensteins vom 11. 9. 1807, Memel, 15.10.1807.

[30] Stein, BuaS II,2, S. 500-506, Immediatbericht Steins, Memel 23. November 1807.

[31] Haussherr S. 195 In Bayern und Württemberg ist das Vorbild der französischen Ministerialverfassung von 1791 in den Staatsorganisationsedikten von 1805/6 evident.

[32] Publikandum vom 16.12.1808 (wie Anm. 19).

[33]Stein, BuaS II,2, S.514-545 Plan zu einer neuen Organisation der Geschäftspflege im preußischen Staat (Oberbehörden), <November 1807>.

[34] Das Publikandum vom 16. 12. 1808 übernahm die Institution des Staatsrats und übertrug diesem die „oberste allgemeine Leitung der ganzen Staatsverwaltung“, der Monarch wies sich selbst die „unmittelbare Aufsicht“ zu. Allerdings behielt sich das Gesetz die „nähern Bestimmungen über dessen Organisation und Verfassung“ vor; wie Anm. 19.

[35] Stein, BuaS II,2, S. 500-506: Immediatbericht Steins, Memel 23. November 1807.

[36] Stein, BuaS II,2, S. 514-545: Plan zu einer neuen Organisation der Geschäftspflege im preußischen Staat (Oberbehörden), <November 1807>.

[37] Wie Anm. 19.

[38] Verordnung vom 26.12.1808; wie Anm. 26.

[39] Fritz Hartung, Deutsche Verfassungsgeschichte. Vom 15. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Stuttgart 8. Aufl. 1964, S. 241f.

[40] In der nicht in Kraft getretenen „Verordnung, die veränderte Verfassung der obersten Verwaltungsbehörden in der Preußischen Monarchie betreffend“, gez. Friedrich Wilhelm, Königsberg, 24.11.1808, die dem Publikandum vom 16.12.1808 (wie Anm. 19) voranging, wurde die Konzeption einer Staatsverfassung bereits angekündigt und ausformuliert, später aber weggelassen. Gedruckt in: Das Reformministerium Stein. Akten zur Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte aus den Jahren 1807/08, Bd. III, hrsg. von Heinrich Scheel, bearb. von Doris Schmidt, Berlin 1968, S.1088-1134, hier S. 1089f. S. dazu Koselleck S. 176.

[41] Stein, BuaS II,2, S. 500-506: Immediatbericht Steins, Memel 23. November 1807, S. 504.

[42] Stein, BuaS II,2, S. 834-838: Stein an Minister Schroetter, Königsberg, 25.8.1808, hier S. 835.

[43] Koselleck S. 169-171.

[44] Koselleck S. 178.

[45] Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Bd. I. Reform und Restauration, Stuttgart u.a. 2. Aufl. 1975, S.178.

[46] Paul Nolte, Staatsbildung als Gesellschaftsreform. Politische Reformen in Preußen und den süddeutschen Staaten 1800-1820 (= Historische Studien, Bd. 2), Frankfurt / New York 1990, S. 62-64.

[47] Stein, BuaS II,2, S. 928-933: Immediatbericht Schroetters und Steins vom 9.11.1808, hier S. 931. S. dazu Huber 1, S. 173f.

[48] Lorenz von Stein, Das Gemeindewesen der neueren Zeit, in: Deutsche Vierteljahres-Schrift, 1853, S. 62, s. Georg-Christoph von Unruh, Die Veränderung der preußischen Staatsverfassung durch Sozial- und Verwaltungsreformen, in: Kurt G. A. Jeserich/Hans Pohl/Georg-Christoph von Unruh (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte. Bd. 2. Vom Reichsdeputationshauptschluß bis zur Auflösung des Deutschen Bundes, Stuttgart 1983, S. 399-470, hier S. 432.

[49] Otto von Gierke, Die Steinsche Städteordnung. Rede zur Feier des Geburtstages Seiner Majestät des Kaisers und Königs, Berlin 1909, S. 4f.; s. Nolte S. 56.